Delegación competencial en inmigración a Cataluña

El artículo 150.2 de la Constitución dice que «el Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación», y añade que «la ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado». Transferencia y delegación son dos figuras diferentes; pero como el pacto con Junts únicamente habla de delegación, solo me referiré a ella.

Los estatutos de autonomía atribuyen a las comunidades autónomas competencias para gestionar y satisfacer los intereses y necesidades de sus colectivos sociales (el pueblo vasco, el pueblo catalán…); son las llamadas 'competencias propias'. Pero también pueden ejercer competencias propias del Estado, si este se las delega conforme a ese precepto, fuera del estatuto de autonomía, por una ley orgánica, que es libremente revocable por el Estado en cualquier momento; el Estado sigue siendo el titular de la competencia, pero es la comunidad autónoma la que la ejerce en su lugar, como 'competencia delegada'.

La Constitución (artículo 149.1-2ª) reserva al Estado la competencia exclusiva en «nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo». Pero la inmigración, como fenómeno social, puede afectar a múltiples actuaciones, tales como control de fronteras, expulsión de migrantes, flujos migratorios, educación, asistencia social, sanidad, vivienda, cultura, seguridad... De entre ellas, las especialmente orientadas a la integración de los inmigrantes en la sociedad han sido reconocidas por el Tribunal Constitucional (sentencia 31/2010) como competencias autonómicas; las otras sobre inmigración son estatales. Como el acuerdo con Junts alude al artículo 150.2 de la Constitución, y este solo se refiere a competencias estatales, es obvio que la delegación pactada tiene por objeto competencias estatales en inmigración.

El primer requisito del artículo 150.2 es que la delegación se realice por una ley orgánica (de las Cortes Generales, que es el ente delegante titular de la competencia a delegar) y así lo dice el pacto. Según la prensa, el Gobierno preparará el proyecto de esa ley orgánica, cuyo contenido será el auténtico meollo de la negociación. Sin olvidar que la aprobación de las leyes orgánicas exige mayoría absoluta del Congreso (176 votos favorables, con similar problemática a la de la convalidación de los reales decretos-leyes).

En segundo lugar, el artículo 150.2 permite la delegación de «facultades correspondientes a materia de titularidad estatal», lo que sugiere que la delegación no puede extenderse a la totalidad de la competencia estatal en inmigración, sino solo a las facultades que determine dicha ley orgánica, en los términos que disponga. Sin embargo, según lo publicado, representantes de Junts están diciendo que la delegación ha de conferir a Cataluña la «gestión integral en materia de inmigración», que, en mi opinión, excede del límite constitucional.

En tercer lugar, ese precepto permite la delegación de facultades correspondientes a materia de titularidad estatal «que por su propia naturaleza sean susceptibles de delegación». No parece, pues, que cualesquiera facultades de una competencia estatal puedan ser delegadas; solo las que «por su propia naturaleza» puedan ser susceptibles de delegación. El control de fronteras, los flujos migratorios o la expulsión de migrantes, al afectar de lleno a uno de los elementos estructurales del Estado, como es la población, podría considerarse que no son susceptibles de una delegación.

En cuarto y último lugar, el artículo 150.2 añade que «la ley preverá (…) las formas de control que se reserve el Estado, que ha de ejercer el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado» (artículo 153-b). Aquí hay plena libertad, pues la delegación opera sobre una competencia estatal, por lo que en ella cabe la subordinación al Estado. El derecho a la autonomía de una comunidad autónoma se extiende a sus competencias propias, no a las delegadas del Estado.

En definitiva, esta delegación puede ser jurídicamente viable dentro de los límites descritos. Es de esperar que la ley orgánica que instrumente la delegación se elabore con el sosiego que requieren los asuntos institucionalmente relevantes.