El revuelo de la alarma

El carácter excepcional del estado de alarma no necesita más explicación. Pero no siempre se tiene claro que exige tres elementos, concatenados: a) que se produzcan circunstancias extraordinarias; b) que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad; c) mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes. La legislación de salud pública dota a las autoridades del Estado y de las comunidades autónomas de importantes «poderes ordinarios» cuando exista riesgo para la salud de la población. Solo cuando esas medidas no son suficientes y se necesita limitar la libertad de circulación de las personas, la libertad de empresa o la libertad de mercado es admisible recurrir al estado de alarma.

Entre las polémicas que se han suscitado en torno a esta figura tiene gran significado la acusación de que se trataría de un «155 encubierto». Tras la experiencia de los últimos años es difícilmente imaginable una crítica de más grueso calibre de la decisión del Gobierno. Desde la perspectiva de la legalidad, ¿tiene fundamento esa acusación?

El decreto por el que se declara el estado de alarma atribuye al Gobierno del Estado -y, por delegación, a determinados ministros, bajo la superior dirección del presidente- la condición de «autoridad competente» a la que corresponde ejercer los poderes extraordinarios que atribuye el estado de alarma. Es lo que, con toda nitidez, establece la ley orgánica que regula esta situación. Solo por delegación del Gobierno -por tanto, si así lo considera oportuno o conveniente- podrá designarse como «autoridad competente» al presidente de una comunidad autónoma; pero solo «cuando la declaración (de la alarma) afecte exclusivamente a todo o a parte del territorio de una comunidad» (Art. 7, ley orgánica 4/1981). No es el caso, porque la alarma se extiende a toda España.

En algunos sectores parece haber un malentendido de base sobre lo que significa la condición de «autoridad competente» en el estado de alarma y las competencias que asume en esa condición. Como establece la ley orgánica, el estado de alarma no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes del Estado, por lo que las competencias que asume la «autoridad competente» son, estrictamente, las correspondientes a los poderes extraordinarios expresamente establecidos en la declaración. Así se precisa en el decreto aprobado por el Gobierno al establecer que: a) el Gobierno será la autoridad competente «a los efectos del estado de alarma»; b) el sometimiento a las órdenes directas del ministro del Interior solo lo será «a los efectos de este real decreto»; c) los servicios de Protección Civil actuarán «bajo la dependencia funcional» del ministro del Interior, pero no bajo su dependencia jerárquica. Y se cierra precisando que «cada administración conservará las competencias que le otorga la legislación vigente para adaptar las medidas que estime necesarias en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente». El estado de alarma no supone, por tanto, expropiar a las autonomías de sus competencias y su asunción por el Gobierno, ni tan siquiera en la aplicación de las medidas adoptadas a su amparo.

Es expresivo lo relativo a las competencias en policía. La ley establece que las fuerzas de seguridad «quedarán bajo las órdenes directas de la autoridad competente»; es decir, del Gobierno del Estado. Pero solo a los efectos de los poderes extraordinarios expresamente establecidos en el decreto de la alarma. En todo lo demás, las competencias de las comunidades no se ven alteradas. E, incluso en aquel ámbito, el decreto de la alarma establece que en las autonomías con policía propia será la Comisión de Seguimiento y Coordinación de la Junta de Seguridad la que establecerá los mecanismos necesarios para asegurar el cumplimiento de las medidas adoptadas.

El modelo de autonomía territorial exige la cooperación -y sus correlativas colaboración y coordinación- entre los distintos niveles de gobierno como clave de bóveda del sistema, lo que implica una permanente comunicación entre ellos, tanto antes de la toma de decisiones como en la aplicación de las mismas. Cooperación que debe presuponer la lealtad recíproca entre los distintos poderes y la aceptación de sus respectivas responsabilidades. En situaciones extraordinarias, como el estado de alarma, la unidad de decisión es un requisito indispensable por la propia naturaleza de la situación. Así lo establece la ley tanto cuando la «autoridad competente» es el Gobierno como cuando lo es el presidente de la comunidad autónoma. Unidad de decisión que debe situarse al máximo nivel, de forma que integre a todas las demás autoridades, como ha entendido el lehendakari al asumir la dirección del Plan de Protección Civil en relación con la pandemia, en detrimento de la consejera de Seguridad.

La UE ha sido duramente criticada en distintos ámbitos por su incapacidad para actuar de forma unitaria ante la pandemia, permitiendo que cada Estado miembro tome sus propias decisiones, sin coherencia entre sí, incapaz de establecer un sistema federal de adopción de decisiones y de reglas de solidaridad entre sus miembros. Algunas intervenciones parecen pretender para España un modelo que, sin embargo, se critica y se rechaza en el ámbito continental por incapaz e insolidario. La gravedad de la situación exige dosis extraordinarias de responsabilidad; por la ciudadanía y, muy especialmente, por las autoridades. Es la única vía que nos permitirá atenuar, en lo posible, los enormes costes de la pandemia. Démonos esa oportunidad.