Las condiciones de la reforma constitucional

La reforma es una asignatura pendiente de nuestro país. A diferencia de otros estados, como Francia o Alemania, que han emprendido numerosos cambios constitucionales en las últimas cuatro décadas, en España sólo hemos realizado en dos ocasiones (1992 y 2011) modificaciones puntuales de la Constitución. A pesar de ello, no todas las fuerzas políticas contemplan con similar entusiasmo un posible proceso reformista. Frente a los recelos con que se contempla la reforma es preciso insistir en que esta es un instrumento de defensa del texto constitucional. Reformar la Constitución cuando es necesario es la forma de adaptarla a las nuevas circunstancias históricas, sociales y políticas y, por ello mismo, de garantizar su supervivencia. Las constituciones que no se alteran perecen. Ahora bien, dicho esto, conviene recordar también algunas condiciones que cualquier operación de reforma debería cumplir para culminar con éxito: en primer lugar, la necesidad de fijar su perímetro o alcance; en segundo, la conveniencia de aparcar los apriorismos ideológicos; en tercero, no atribuir a ninguna formación minoritaria derecho de veto; finalmente, obrar por partes.

El punto de partida de cualquier proceso debe consistir en la fijación de las materias y preceptos a reformar. La reforma constitucional es por definición una operación materialmente limitada. Los elementos esenciales de la Constitución de la Monarquía parlamentaria no pueden ser suprimidos. A diferencia de lo que ocurre con la apertura de un nuevo proceso constituyente en el que, eventualmente, se puede hacer tabla rasa del pasado, la reforma constitucional tiene unos límites que no se pueden franquear. La reforma implica hacer cambios «en» la Constitución, pero no permite cambiar «de» Constitución. Por ello es absolutamente imprescindible fijar con claridad el perímetro de la reforma. Y, desde esta óptica, los cambios sugeridos por Rodríguez Zapatero en 2004 y sobre los que el Consejo de Estado emitió un muy meritorio informe podrían ser un excelente punto de partida (sucesión a la Corona, inclusión de las comunidades autónomas, Senado, cláusula europea). En definitiva, cualquier reforma debe comenzar por fijar con claridad su alcance.

La segunda condición consiste en abordar el debate con espíritu constructivo y voluntad de llegar a acuerdos lo que requiere renunciar a apriorismos ideológico-partidistas. No se trata, como suele decirse, de exigir un consenso previo sobre el resultado de la reforma. Ese consenso será el punto de llegada o el resultado de un debate constructivo. El único compromiso previo exigible es el relativo a la materia o preceptos a reformar. Ahora bien, para que sea posible el necesario consenso final es preciso que las fuerzas políticas renuncien a apriorismos ideológicos. En el caso de las reformas territoriales ello significa que no cabe concebir, a priori, la reforma como un expediente para la recentralización de competencias, pero tampoco -porque no existe margen para ello- como una operación tendente a aumentar los poderes de las comunidades autónomas. La reforma debe estar encaminada a corregir los defectos de funcionamiento del Estado autonómico, a potenciar su eficacia, a reducir sus costes, y a reforzar los instrumentos de integración y cooperación.

En tercer lugar, para que la reforma culmine con éxito, la Constitución exige unas mayorías determinadas (dos tercios o tres quintos según los casos), pero esto no supone atribuir un derecho de veto a ninguna minoría. Aunque lo deseable es que cualquier reforma suscite el máximo consenso, será imposible que este sea similar al de 1978 (325 votos afirmativos en el Congreso), por lo que si la reforma consigue el respaldo necesario de las grandes fuerzas políticas no resultará legítimo oponerse a ella con el argumento de que ese apoyo pueda ser inferior al que recibió el texto constitucional hace treinta y nueve años. En otro caso, la reforma nunca será posible.

Finalmente, y dado que las reformas pendientes son numerosas, constituiría un grave error la pretensión de afrontarlas todas en unidad de acto. Antes, al contrario, convendría ir agrupándolas y aprobándolas por bloques, conforme se fueran alumbrando los consensos, para ir consolidando una tradición reformista. Esto exige, obviamente, comenzar por las más sencillas como pueden ser, dicho a modo de ejemplo, la supresión de los aforamientos o la inclusión de una cláusula europea.

Siempre que se cumplan las condiciones expuestas, la mejor forma de conmemorar el 39 aniversario de la Constitución, que acaba de cumplirse, sería que los principales partidos acordasen una ‘hoja de ruta’ para que las primeras reformas pudieran ser aprobadas en 2018.