Limitar los mandatos del presidente

Comencemos aclarando que la limitación de mandatos es propia de sistemas presidenciales, no parlamentarios, como es el caso español. El presidencialismo implica una atribución importante de competencias al ejecutivo y una relación democrática directa entre los votantes y el Jefe del Estado. Para evitar que una excesiva prolongación del mandato desemboque en formas cesaristas en el ejercicio del poder, se suele imponer constitucionalmente una limitación de mandatos que es prescindible en los regímenes parlamentarios, porque en ellos se prevén mecanismos para exigir responsabilidades políticas al Gobierno y su presidente. Recordemos que en Estados Unidos la Enmienda nº 22 se formaliza en 1951 después de que Roosevelt alcanzara los cuatro mandatos y rompiera con una tradición que dio comienzo con George Washington y Thomas Jefferson.

Continuemos con la adecuación técnica de restringir el mandato del presidente de Gobierno mediante una mera ley ordinaria. Pues bien, en este ámbito la imposición de condiciones a las cualidades personales del candidato que propone el Rey (haber sido presidente durante un determinado tiempo anterior) supone una triple limitación a sujetos y funciones que están previstas en la propia Constitución: a los grupos parlamentarios que trasmitirán al Rey su disponibilidad de votar a un determinado candidato, al propio Rey que tiene la facultad de proponer el candidato al Congreso de los Diputados y, a este Congreso que puede elegir presidente a cualquier español mayor de edad que no esté incapacitado. Por esta razón, la limitación de mandatos del presidente del Gobierno debería realizarse mediante la correspondiente reforma constitucional prevista en el art. 167 CE, no a través de una mera ley ordinaria.

En España un impedimento como el que se propone solo habría sido aplicable a Felipe González. Es necesario apuntar que fue Aznar quien inauguró su intención de no permanecer en la presidencia del Gobierno más allá de dos legislaturas, propósito que hizo suyo Rodríguez Zapatero inmediatamente después. Pese a la concatenación de pareceres entre los dos presidentes citados, creemos que todavía no existe una especie de convención política en la materia, que por otro lado podría considerarse como un signo de madurez democrática. Por ello, la propuesta de Ciudadanos, que no va acompañada de un debate más amplio sobre la necesidad de limitar mandatos también a otros órdenes representativos y organizativos, quizá esté pensada para evitar que Rajoy pueda finalmente alcanzar un tercer mandato en unas próximas elecciones. Pero para evitar esta posibilidad no es necesario operar una reforma constitucional de tapadillo que además afecta globalmente a la forma parlamentaria de gobierno prevista en el art. 1.3 CE.

Conviene seguir apuntalando la idea de que la regeneración política no vendrá solo de cambios institucionales. El deterioro de la cultura política de un país no se arregla con reformas legales o constitucionales, aunque puedan ayudar. Es evidente que en España ha habido en las últimas décadas un reforzamiento informal de la posición del Gobierno y su presidente. Pero esta dinámica es consecuencia esencialmente de prácticas que evidencian falta de lealtad hacia la Constitución y los estatutos, no a errores de previsión en las normas. La correa de trasmisión entre los partidos y el ejecutivo ha transformado profundamente las funciones que el art. 66.3 CE atribuye a las Cortes Generales. El jefe del Gobierno ha llegado a declarar públicamente que elige al presidente del Tribunal Supremo, pese a la previsión explícita del art. 123.2 CE. Son solo dos ejemplos -hay muchos más- que evidencian que algunos de los problemas que venimos arrastrando requieren cambios de comportamientos y reflexiones más amplias que no tienen por qué implicar límites discursivos.

En este sentido, hay que traer de nuevo a colación a Pierre Rosanvallon, que en su última obra describe un proceso generalizado de presidencialización de las democracias occidentales, proceso que no observa como algo necesariamente peligroso, sino como una solución a la crisis de legitimidad del modelo representativo. Quizá la propuesta de Ciudadanos podría servir para abrir debates más amplios sobre un fenómeno que como hemos señalado también es perfectamente imputable al sistema político español. Ahora bien, la posible constitucionalización de controles a la actuación del Gobierno (y su presidente), así como otras propuestas que puedan modificar el equilibrio entre poderes, requiere no solo abandonar planteamientos cortoplacistas, sino una conversación política nacional que esté a la altura de los problemas que nos acechan.